Editado em março de 1990, o Plano Collor I – chamado originalmente de Plano Brasil Novo – surgiu como um pacote de medidas econômicas criado pelo governo brasileiro para o controle da inflação e para a estabilização da economia. 

Dentre as diversas medidas decorrentes da implementação do Plano, foi determinado que houvesse o bloqueio temporário dos valores superiores a 50.000 (cinquenta mil) cruzeiros depositados em cadernetas de poupança, o que ficou, popularmente, conhecido como “confisco”. Contudo, sabe-se que, até os dias atuais, há dúvidas envolvendo o alcance e as consequências advindas da implementação do Plano Collor I. 

Por conta das controvérsias havidas desde a edição do referido plano econômico, foram ajuizadas diversas ações judiciais em face das instituições financeiras depositárias e do Banco Central do Brasil (“BACEN”). Nesse contexto, o Superior Tribunal de Justiça (“STJ”) consolidou o entendimento de que a legitimidade passiva para responder pela correção monetária dos cruzados novos retidos pela implantação do Plano Collor I é do BACEN. 

Em outras palavras, o entendimento firmado foi de que o BACEN responde pelos valores bloqueados, estes conhecidos como “valores bloqueados/confiscados”. Todavia, ainda há discussões quanto à constitucionalidade deste plano econômico (ADPF 165) e aos supostos expurgos inflacionários em contas poupança tanto dos valores não bloqueados quanto dos valores bloqueados (Tema 265 e Tema 284 do STF, respectivamente) que estão pendentes de definição pelo Supremo Tribunal Federal (“STF”), que homologou acordo coletivo de planos econômicos e seu aditivo. 

Sendo assim, o presente artigo, após um breve resumo do contexto histórico no qual se insere o Plano Collor I, pretende esclarecer juridicamente o que foi o confisco nas cadernetas de poupança, inclusive para que melhor se entenda a jurisprudência fixada. Ao fim, pretende-se contextualizar como a discussão se coloca para julgamento no STF, inclusive com a homologação do acordo coletivo de planos econômicos e de seu aditivo.  

Contexto histórico do Plano Collor I 

Com o intuito de esclarecer o que foi o bloqueio de valores depositados nas contas de poupança, faz-se necessário um breve contexto histórico para se entender a edição das medidas econômicas que compuseram o Plano Collor I. 

Entre os anos de 1968 e 1973, o Brasil viveu um notável período econômico, com um crescimento exponencial do Produto Interno Bruno (“PIB”) e uma drástica redução da inflação se comparada aos anos anteriores, ficando o período conhecido historicamente como “Milagre Econômico”.  

Todavia, em que pese a ascensão econômica, um dado em particular chamou a atenção: o crescimento da dívida externa disparou, saltando de 3 (três) para 12 (doze) bilhões de reais, em valores atuais, o que foi justificado por diversos empréstimos que o governo brasileiro contraiu à época dos fatos.  

Dado período serviu para desviar a atenção da época autoritária e antidemocrática que o Brasil vivenciou entre os anos de 1964 e 1985 com a ditadura militar. 

Nesse ponto, vale destacar o conturbado contexto histórico vivido pelo Brasil, com o fim da ditadura em 1985, regime que perdurou por mais de duas décadas e deixou marcas significativas na economia brasileira. Na esteira disso, devido à instabilidade política e econômica, as décadas de 1980 e de 1990 foram marcadas pela edição de vários planos econômicos, como os planos Cruzado I, Cruzado II, Bresser, Verão, Collor I, Collor II e Plano Real.  

Assim, junto com retorno do regime democrático, o Brasil enfrentou um cenário crítico com o aumento da dívida exterior, mas, principalmente, com o crescimento desenfreado da inflação, inclusive ficando conhecido como época de hiperinflação, marca histórica desde período, chegando a superar a marca 1.000% ao ano nos anos de 1988 e 1989. 

O início década de 90 foi marcada pela eleição do presidente Fernando Collor de Melo, primeiro Chefe de Governo eleito por voto direto após o período ditatorial, e trazia consigo um grande desafio no seu governo devido à estagnação econômica que o país estava enfrentando.  

Logo, visando a evitar a aceleração da inflação e buscar uma maior estabilidade econômica, o Governo, logo no início do mandato, adotou diversas medidas, dentre elas a edição de mais um plano econômico, considerado por muitos um dos mais drásticos da história por prever o “confisco” das cadernetas de poupança.  

Isso ocorreu no dia 16 de maio de 1990, apenas um dia após a posse como Presidente da República, quando o Presidente Fernando Collor editou a Medida Provisória n.º 168/90¹, na qual instituiu o chamado Plano Brasil Novo, popularmente conhecido como Plano Collor I. Dentre as 27 medidas previstas no plano, as principais foram: 

(i) a criação de uma nova moeda vigente, coexistindo o cruzado novo e o cruzeiro; 

(ii) a privatização de estatais; 

(iii) a criação do Imposto sobre Operações Financeiras (“IOF”); 

(iv) o congelamento dos salários e preços vigentes.  

(v) a mais drástica e impopular das medidas: o confisco das cadernetas de poupança que possuíam valores superiores a 50.000 (cinquenta mil) cruzeiros, sendo este último o objeto do presente artigo que passará a ser analisado. 

Neste ponto, importante informar que, em que pese todo o esforço do Presidente Fernando Collor para cumprir o principal objetivo do seu governo, o controle da inflação e o avanço econômico do país não foram alcançados (uma vez que a inflação só veio a ser controlada após 1994, com a implementação do Plano Real, pelo então Governo do Presidente Itamar Franco).  

“Confisco” nas cadernetas de poupança 

Portanto, conforme mencionado, o Plano Collor I consistia na edição de diversas medidas econômicas para controle da inflação. A principal delas ficou rapidamente reconhecida pela população como “confisco das cadernetas de poupança”.  

No dia da edição do Plano Collor I os jornais estamparam diversas manchetes como “Reforma de Collor faz terremoto na economia”², “Collor Bloqueia o dinheiro”³, “, “Choque do Plano Collor é o maior de toda a história”⁴, as quais refletiam o sentimento da população brasileira acerca dos problemas que estavam vivendo bem como as incertezas do futuro. 

Para entender essa medida, é necessário relembrar que o Plano Collor I teve seu anúncio público com a divulgação da Medida Provisória nº 168⁵, no dia 15 de março de 1990, versando sobre os depósitos de poupança em seu art. 6º. 

Sua publicação se deu no dia seguinte, sendo ambos os dias declarados feriados bancários. Mas, antes mesmo da reabertura das agências bancárias, foi editada a Medida Provisória nº 172⁶, de 17 de março de 1990, que deu nova redação ao art. 6º da Medida Provisória nº 168⁷, a qual passou a ter a seguinte redação:  

Art. 6º Os saldos das cadernetas de poupança serão convertidos em cruzeiros na data do próximo crédito de rendimento ou a qualquer tempo, neste caso fazendo jus o valor sacado à atualização monetária pela variação do BTN Fiscal verificada entre a data do último crédito de rendimento até a data do saque, segundo a paridade estabelecida no § 2º do art. 1º, observado o limite de NCZ$ 50.000,00 (cinquenta mil cruzados novos). 

§ 1º As quantias que excederem o limite fixado no caput deste artigo serão convertidas em cruzeiros a partir de 16 de setembro de 1991, em 12 (doze) parcelas mensais iguais e sucessivas. 

Com isso, foi previsto que os saldos das cadernetas de poupança seriam convertidos em cruzeiros na data do próximo crédito de rendimento ou a qualquer tempo, observado o limite de NCZ$ 50.000,00 (cinquenta mil cruzados novos). Para as quantias excedentes ao limite citado, o parágrafo primeiro do artigo 6º dispunha que estas seriam convertidas em cruzeiros a partir de 16 de setembro de 1991, em 12 (doze) parcelas mensais iguais e sucessivas.  

Referidas medidas provisórias foram convertidas na Lei nº 8.024/1990⁸, de 12 de abril de 1990, que mantinha o art. 6º supracitado, sendo também destaque seu art. 9º, que dispunha acerca da transferência dos valores excedentes (acima de NCZ$ 50.000,00) ao Banco Central do Brasil: 

Art. 9º Serão transferidos ao Banco Central do Brasil os saldos em cruzados novos não convertidos na forma dos arts. 5º, 6º e 7º, que serão mantidos em contas individualizadas em nome da instituição financeira depositante. 

§ 1º As instituições financeiras deverão manter cadastro dos ativos financeiros denominados em cruzados novos, individualizados em nome do titular de cada operação, o qual deverá ser exibido à fiscalização do Banco Central do Brasil, sempre que exigido. 

Este conjunto normativo determinava que o saldo da caderneta de poupança deveria ser convertido em cruzeiros até o limite de NCz$ 50.000,00. Se o valor ultrapassasse esse limite, haveria uma divisão: os primeiros NCz$ 50.000,00 seriam convertidos em cruzeiros (passando a ser Cr$ 50.000,00), mantendo-se na custódia do banco depositário, e o valor remanescente ficaria à disposição do Banco Central do Brasil, conforme disposto no art. 9º da Lei nº 8.024/1990⁹.  

O montante excedente seria transferido na moeda Cruzados Novos para uma “conta única” denominada Depósito Especial Remunerado (“DER”) do Banco Central do Brasil, sendo mantido bloqueado até a data prevista em lei para sua conversão para Cruzeiros, pelo que, durante o período em que estiveram bloqueados, esses valores deixavam de ser passivo da instituição financeira para ser passivo do Banco Central do Brasil, que os atualizou até sua devolução – anos depois – de acordo com um novo critério legal.  Nesse sentido, escreve Marcos Cavalcante de Oliveira¹⁰: 

Neste momento lógico, a lei do Plano Collor produziu o rompimento das relações jurídicas contratadas entre as partes originárias – depositantes e depositários. Por mera determinação legal, procedeu-se a substituição forçada do depositário, que antes era uma instituição financeira, para passar a ser o Banco Central. 

 
A rigor, havia mais do que isso, porque o depósito no Banco Central não era em nome do poupador originário, mas – nos termos do caput do art. 9° – “em contas individualizadas em nome de instituição financeira depositante.” E não só isso, tratava-se de uma verdadeira transferência de titularidade para a autoridade monetária, tanto que o art. 17 da Lei n° 8.024/1990 mandava o Banco Central do Brasil utilizar “os recursos em cruzados novos nele depositados para fornecer empréstimos para financiamento das operações ativas das instituições financeiras”. 

O Depósito Especial Remunerado (“DER”) não era mais realizado em nome do poupador originário, mas sim em nome da instituição financeira depositante e, em suma, tendo em vista que os valores ficaram bloqueados por certo período, a população passou a descrever o ocorrido como “confisco das cadernetas de poupança”, permeando diversas discussões até os dias de hoje em processos judiciais. 

Os valores bloqueados, que estavam sob a responsabilidade do Banco Central do Brasil, seriam devolvidos em 12 parcelas iguais, no ano subsequente (a partir de 16 setembro de 1991), corrigidos monetariamente e com a incidência de juros de 6% ao ano, conforme determinado pelo art. 5º, § 1º, da Lei nº 8.024/1990¹¹ 

Jurisprudência do STJ: uma análise do recurso especial repetitivo 1.070.252/SP 

Nota-se que o Plano Collor I, ao bloquear as aplicações financeiras e determinar a transferência desses valores para a União Federal, ficando sob responsabilidade do Banco Central, impactou diretamente no Poder Judiciário, uma vez que os poupadores imediatamente ingressaram com ações judiciais visando ao retorno, para a sua esfera de disponibilidade, dos valores até então bloqueados.  

Ao notar que o número de liminares concedidas pelos Juízes sobre o tema estava crescente, foi editada a Medida Provisória n.º 182/1990, posteriormente convertida na Lei nº 8.076 de 23 de agosto de 1990, que suspendeu até 15 de setembro de 1992 a concessão de liminares pelo Poder Judiciário que versassem sobre o confisco de valores¹².  

Dentre muitas ações ajuizadas, coube ao STJ, no julgamento do recurso especial representativo da controvérsia nº 1.070.252/SP (Tema 95), fixar o entendimento sobre a questão “referente à legitimidade passiva ad causam do Banco Central do Brasil-BACEN para responder pela correção monetária dos cruzados novos retidos pela implantação do Plano Collor”. 

No acórdão do julgado, enfrentou-se, inicialmente, se haveria violação ao art. 535, incisos I e II, do Código de Processo Civil, o que foi afastado, sob o fundamento de que “o magistrado não está obrigado a rebater, um a um, os argumentos trazidos pela parte”. 

Após, passou-se à análise da legitimidade passiva “ad causam”. Neste ponto, foi destacado que a jurisprudência do Superior Tribunal de Justiça se consolidou no sentido de que os bancos depositários seriam os legitimados a responder “pela correção monetária dos ativos retidos, até o momento em que esses foram transferidos ao Banco Central do Brasil”. 

Consequente, entendeu-se que o BACEN possuía legitimidade passiva “ad causam” para responder quanto aos valores bloqueados, o que foi consolidado no trecho da ementa do julgado destacado abaixo.  

PROCESSUAL CIVIL. RECURSO ESPECIAL REPRESENTATIVO DE CONTROVÉRSIA. ART. 543-C, DO CPC. ADMINISTRATIVO. PLANO COLLOR. CRUZADOS NOVOS RETIDOS. MEDIDA PROVISÓRIA Nº 168/90 E LEI Nº 8.024/90. LEGITIMIDADE PASSIVA AD CAUSAM DO BACEN. CORREÇÃO MONETÁRIA. BTNF. VIOLAÇÃO DO ART. 535, II, CPC. NÃO CONFIGURADA. 

1. O Banco Central do Brasil ostenta, em princípio, legitimidade passiva ad causam para responder pela correção monetária dos cruzados novos retidos pela implantação do Plano Collor. 

O assunto também foi tratado no recurso especial repetitivo nº 1.107.201/DF, de relatoria do Min. Sidnei Beneti, no qual foi consolidado o entendimento de que: 

quanto ao Plano Collor I (março/1990), [o índice] é de 84,32% fixado com base no índice de Preços ao Consumidor (IPC), conforme disposto nos arts. 10 e 17, III, da Lei 7.730/89, o índice a ser aplicado no mês de março de 1990 aos ativos financeiros retidos até o momento do respectivo aniversário da conta; ressalva-se, contudo, que devem ser atualizados pelo BTN Fiscal os valores excedentes ao limite estabelecido em NCz$ 50.000,00, que constituíram conta individualizada junto ao BACEN, assim como os valores que não foram transferidos para o BACEN, para as cadernetas de poupança que tiveram os períodos aquisitivos iniciados após a vigência da Medida Provisória 168/90 e nos meses subsequentes ao seu advento (abril, maio e junho de 1990). 

A partir da análise da jurisprudência do STJ, conclui-se que o entendimento da Corte foi consolidado no sentido de que a legitimidade passiva para responder pela correção monetária dos cruzados novos retidos pela implantação do Plano Collor I é do BACEN. 

A discussão sobre o Plano Collor I no STF 

Muito embora o STJ tenha julgado o recurso especial repetitivo de nº 1.070.252/SP referido anteriormente, a questão afeta à constitucionalidade do plano ainda está pendente de decisão pelo STF. 

Primeiramente, é necessário esclarecer que, com relação aos expurgos inflacionários decorrentes dos planos econômicos, existem quatro recursos extraordinários afetados sob regimente de repercussão geral em trâmite no STF, sendo eles: 

a) RE 626.307 – Planos Bresser e Verão – Tema 264 (ARE 722.834): Diferenças de correção monetária de depósitos em caderneta de poupança por alegados expurgos inflacionários decorrentes dos planos Bresser e Verão; 

b) RE 591.797 – Plano Collor I (não bloqueados) – Tema 265: Tema 265 – Diferenças de correção monetária de depósitos em caderneta de poupança, não bloqueados pelo BACEN, por alegados expurgos inflacionários decorrentes do plano Collor I; 

c) RE 631.363 – Plano Collor I (valores bloqueados) – Tema 284: Diferenças de correção monetária de depósitos em caderneta de poupança, bloqueados pelo BACEN, por alegados expurgos inflacionários decorrentes do Plano Collor I; 

d) RE 632.212 – Plano Collor II – Tema 285: Diferenças de correção monetária de depósitos em caderneta de poupança, não bloqueados pelo BACEN, por alegados expurgos inflacionários decorrentes do Plano Collor II. 

Ou seja, especificadamente quanto ao Plano Collor I, foram afetados dois recursos extraordinários (um para definir sobre os valores disponíveis e outro para discussão dos valores bloqueados), sendo que o recurso extraordinário 591.797 está sob a relatoria da Ministra Carmen Lúcia (valores não bloqueados), anteriormente de relatoria do Ministro Dias Toffoli, e o recurso extraordinário 631.363, sob a relatoria do Ministro Gilmar Mendes (valores bloqueados). 

Além disso, está pendente de julgamento a constitucionalidade dos planos econômicos, que é objeto da Arguição de Descumprimento de Preceito Fundamental (“ADPF”) nº 165, requerida pela Confederação Nacional do Sistema Financeiro (“CONSIF”) e de relatoria do Ministro Ricardo Lewandowski. 

Nos autos da ADPF 165, foi homologado, em fevereiro de 2018, o Acordo de Planos Econômicos celebrado pelo Instituto Brasileiro de Defesa do Consumidor (IDEC), a Frente Brasileira dos Poupadores (FEBRAPO), a Confederação Nacional do Sistema Financeiro (CONSIF) e a Federação Brasileira dos Bancos (FEBRABAN), o que foi referendado pelo Plenário do STF em março de 2023. 

Além disso, o instrumento coletivo, após parecer favorável da Procuradora Geral da República, foi homologado pelo Ministro Dias Toffoli nos autos do RE nº 591.797 e do RE nº 626.307 em 18/12/2017 (DJe 01/02/2018) e pelo Ministro Gilmar Mendes nos autos do RE nº 631.363 e RE nº 632.212 em 05/02/2018 (DJe 08/02/2018). 

A princípio, o Plano Collor I não foi abrangido pelo acordo coletivo, de modo que constou, em sua cláusula sétima (“dos valores, pagamentos e escalonamentos”), item 7.21, “c”, que: 

Para os poupadores que reclamam expurgos inflacionários relativos ao Plano Collor I, nos termos da jurisprudência consolidada pelo STJ, nos Recursos Especiais (repetitivos) n. 1.107.201/DF, 1.147.595/RS, não será devolvido nenhum pagamento, seja para os saldos mantidos em março de 1990, seja para os saldos mantidos em abril ou maio daquele mesmo ano; 

Contudo, em maio de 2020, o STF homologou o Termo Aditivo ao Acordo, que incluiu os processos decorrentes do Plano Collor I, desde que exclusivamente pleiteado e que respeitado o prazo prescricional definido nos Recursos Especiais (repetitivos) nº 1.107.201/DF e 1.147.595/RS. Desse modo, foi definido na cláusula quarta (“do Plano Collor I”), que: 

4.1. As Partes estipulam que, a partir da data da homologação deste ATIVO, passarão a ser objeto de pagamento, nos termos deste ATIVO, as ações cuja causa de pedir e pedido envolvam, única e exclusivamente, o pagamento dos Expurgos Inflacionários de Poupança relacionados apenas e tão somente ao Plano Collor I e com relação à data-base da conta em abril de 1990. Os pagamentos serão realizados no âmbito das ações judiciais que preencham os requisitos abaixo enumerados, e cujos autores decidam habilitar-se nos termos do ACORDO e deste ADITIVO. 

4.2. É requisito imprescindível e inafastável para o pagamento previsto nesta cláusula quarta que o poupador tenha ajuizado ação reclamando única e exclusivamente os Expurgos Inflacionários de Poupança relativo somente ao Plano Collor I com respeito à data-base da conta em abril de 1990, contra alguma das instituições financeira aderentes a este ACORDO, dentro do prazo prescricional vintenário definido pela jurisprudência consolidada do STJ, nos Recursos Especiais (repetitivos) n. 1.107.201/DF, 1.147.595/RS, isto é, até maio de 2010. As partes reconhecem que não há, para essas situações específicas, nenhuma nova ação judicial de poupador a ser ajuizada, dado e reconhecido que o prazo vintenário para ações individuais já foi esgotado para todos os planos econômicos e que não houve nenhuma causa de interrupção. 

Não obstante, foi ressalvado que se excluem do aditivo “as ações judiciais em que figure no polo passivo apenas o Banco Central do Brasil”, conforme cláusula quarta (“do Plano Collor I”), item 4.4. 

Nesse contexto, resta claro que, apesar da discussão ainda estar pendente no Supremo Tribunal Federal, o poupador hoje pode aderir ao acordo coletivo e ao aditivo, desde que o Plano Collor I seja o único objeto da ação, respeitado o prazo prescricional para ajuizamento da ação e que não figure no polo passivo apenas o Banco Central do Brasil. 

Autora: Eduarda Ciocca Muniz
Coautora: Dr. Fernanda Santos Ferreira